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行业研究
土地产权与房地产市场若干问题的思考——著名经济学家樊纲访谈录
来源: | 作者:sdzhfdc | 发布时间: 2019-10-20 | 3218 次浏览 | 分享到:
土地领域目前有两大问题尤为突出:一是城市化进程的加快使农村集体土地进入市场“流转”的现象日益增多,农村集体土地产权及其“待遇”问题因而越来越为大众所关注;二是房地产市场发展中存在的一些问题,使得地价、国家土地政策及相关问题也往往成为引发公众议论的焦点话题。
编者按

       土地领域目前有两大问题尤为突出:一是城市化进程的加快使农村集体土地进入市场“流转”的现象日益增多,农村集体土地产权及其“待遇”问题因而越来越为大众所关注;二是房地产市场发展中存在的一些问题,使得地价、国家土地政策及相关问题也往往成为引发公众议论的焦点话题。

       最近,本报记者以此为主题,采访了著名经济学家樊纲教授。樊教授提出的一些见解,如“地主”和农民的分化问题、农村宅基地产权问题以及地根与银根的关系问题等,新颖独到,值得关注和探讨。

       本篇访谈录,原载于由中国国土资源报社主办的《中国地产市场》杂志2008年第4期,为了让更多的读者关注和探讨上述问题,本报特予以转载。

       地产业的发展实际上已使中国农民分化为两大群体:城乡接合部以经营地产为主要收入来源的“地主”,以及远离城镇仍以务农为生的传统意义上的农民。因而农村土地产权需要进一步细化,城市地产应该考虑两种不同的所有权并存、待遇同等的问题

       采访樊纲教授的那天上午,他刚从欧洲飞回,风尘未退,坐在餐桌边就从容地评点起当前的地产市场。关于宏观调控、关于农村集体土地产权、关于物业税、关于房市供给……作为宏观经济和货币金融问题专家,土地制度和房地产市场问题并非其研究重点,但樊纲教授思路敏捷,见解独到。对土地和地产问题的一个个看似闲散的评点,时时闪现出思维的火花和智慧的灵光。

       访谈中记者发现,樊纲教授的一些见解,实际上敏锐地反映了当前我们地产市场的几个新动向。

     “地主”和农民的分化决定了产权关系调整的不同方式——关于农村集体土地

       记者:这些年我国城市化发展速度加快,农村土地进入城市圈的越来越多,地产价值日益显化。由此带来的矛盾也越来越尖锐,主要是城镇边缘地带的农民或者农村集体经济组织自己将集体土地作为地产来经营,也就是在集体土地上自建住宅或厂房出租甚至出售等。这与国家现行法律相关规定是冲突的。农村土地产权及其实现形式等问题因而成为相关领域专家学者们争论的焦点问题。您如何看待这个问题?

       樊纲:土地产权问题是一个大问题。完全的产权和财产租赁权相比至少有一个差别:是否有土地财产抵押和出售权。不过现在真正能在市场上实现抵押、出售功能的也就是沿海经济发达地区或者是城郊接合部的一部分农村集体土地,真正远离城镇的农地其实是不值钱的。这是由市场需求决定的。或许可以这样讲,这些年地产市场的发展实际上已使中国农民分化为两大群体——城乡接合部那些就业已经转换、已经可以靠经营地产为主要收入来源的“地主”,以及远离城镇、仍以务农为生的传统意义上的农民。因而农村土地产权问题需要进一步细化,加以分析,区别对待。

       记者:您说的这种分化,实际上是土地用途的分化带来其价值的巨大差异,从而改变了其使用者的生存方式。

       樊纲:对。所以我们现在首先要把这两种形式或身份下的农村集体土地产权区分开来讨论。关键的一点是,对不同的人来说,那块土地的意义可以有很大的不同。如果是远离城镇的农村土地,你赋予了它完全的财产权,可以出售,可以抵押,那么完全有可能出现这种情况:农民将土地出售或抵押出去了(而这往往是因为一次天灾,或家里出了一个重病人,或者是经不住某个“投资者”的诱惑),然后进城打工,而且这时是不得不去打工了。也就是说,他在农村已没有原来由土地所提供的那个社会保障了,但在城里他的身份仍然是农民工,没有资格享受城市社会保障。这样这些农民就成了“两不靠”的真正的“黑户”——在城市是没有社会保障的 “贫民”,在农村是没有土地的名义上的“农民”。所有发展中国家如南美的一些国家、亚洲的一些国家(菲律宾、印度等),农村土地就是这样集中的,大农场主和失去土地、流入城市的平民就是这样分化出来的。所以农村土地,我这里指的是远离城郊的暂时没有市场价值的真正的农业用地,产权如何改革,主要需要考虑的,其实是农民的社会保障问题。

       中国不同于一些农村人口只占极少比例的发达国家(即使是韩国,其农民目前也只占到全国劳动力的5%左右)。如果农村人口只占到全国总人口的5%,农村土地高度集中,现代化程度也相当高,农业收入本身也能使农民具有了“地主”的身份,就不存在我刚才讲的这种农民“分化”了。但中国目前还有至少35%的劳动力是以农业为主要收入来源的农民,今后相当长时间内都还不会形成上面那种局面。农民的分化、农村土地与地产经营的分化,使得当前中国的农村经济呈现出 “二元结构”。这种状况还将在相当长时期内存在。我认为,在中国目前实行统一的农村土地私有权是有问题的。在社会还没有能力为所有的农民提供新的社会保障之前,禁止农民买卖或抵押农村土地,实际上是用法律的形式,强制性地给农民一个相对稳定的社会保障,就是土地。

       就另一部分目前较为“值钱”的土地和占用这些土地的人而言,当然可以考虑土地的流转问题。现在不仅我国,就是许多发达国家如英国等,城市土地也不是私有的。我国城市土地是采用以70年使用权的形式出让,那么是不是也可以实行农村土地70年的使用权或承包权?这样,位于城市边缘、城郊接合部的那部分农村集体土地,就可以在不改变其所有权性质的前提下,也实行与城市土地同等的待遇,同样允许其使用权以70年为期限合法流转?我的意思是说,不实行农村土地私有,也不要将进入城市圈的农村土地一律强制性征收为国家所有。可以在保留其集体“公有”性质的前提下,允许其使用权或者说承包权延长到70年,这样就使那些位于城市边缘的农地,事实上能以与城市土地同等的身份进入地产市场交易,或称“流转”。

      对于远离城郊的农地,延长其承包权到70年,也有利于那些农地在不改变其农业用途的基础上,在农民逐步转移的过程中,实现转包后的集中,提高农业生产效率。

这里涉及城市用地的性质问题。关键一点是要改变原来关于城市用地都必须是“国有土地”的法律规定。如果集体产权的土地也可以是城市用地,原来使用这些土地的人自然也就可以享受城市化的利益了。

       记者:这可能会造成一种新的财产分配不平等。准确地说,它涉及两方面:一是您所说的城市近郊的“地主”与远离城郊的农民之间的收入分配差距——同是集体土地产权,却因地理位置导致用途的不同,而造成生产或经营收入的巨大差异;二是已合法进入城市的“地主”与普通的城市原有居民之间的收入分配差距———同为城市平民,前者拥有一份巨大的具有经营升值能力的土地财产,而后者是真正的“无产者”,连居住之所也要靠长期的劳动所得来换取。这种财产分配不平等会不会导致巨大的社会心理落差,从而影响我们社会的公平与稳定?

       樊纲:这种不平等在一定意义上是一个客观存在,是由城市化和农民进城过程的渐进性所决定的。因为你不可能一下子使所有农民转移出来,也不可能使得所有地方都一下子成为城市,也永远不可能使所有的人原来占用的那一块地的价值都上升到同等水平。但是,这个可以用国家税收来调节。比如征收财产税、发展税、土地交易税、物业税等。理由很简单:城郊“地主”手中的这部分农村集体土地,能在地产市场上实现其巨大的价值,得益于国家的城市规划以及政府对周边城市基础设施的投入。因此其土地“发展”后形成的收入主要是国家投入所带来的,应该归于公益性收入。

       当然,这种税收调节只能在一定程度上调整城市居民、农村“地主”与普通农民之间的收入分配差距,而不能实现绝对的“公平”。问题的关键是要把土地等资产的管理制度化,形成公正的规则。收入的均等则要通过工业化、城市化的历史进程逐步实现。

       试行完全产权与永久产权——关于农村宅基地

       记者:讨论《物权法》时,不少学者提出要赋予农村宅基地抵押权,但《物权法》最终搁置了这一提议。您怎么看农村宅基地的问题?

       樊纲:对于农村宅基地,我倒是觉得可以试行较完整的私有产权制度,实行永久产权。事实上这部分产权也已经具有了永久性。可以按现有人口状况,一次性地锁定、分配到各户,允许他们进行财产转让或抵押。这样做一方面有利于促进农村人口向城市转移,另一方面也有利于解决部分城市人在农村找到居所的问题。

       记者:那么农村新增人口怎么办?完全让各户自己解决其居所问题是不是现实?

       樊纲:人口有新增的,也有死去的。这在总体上、长期来看大致是可以平衡的。当然具体到各户,可能不会做到完全平衡。但这样做,一方面可以促进农村的计划生育,使农民自己控制人口的增长;另一方面还可以通过农村建楼房、提高宅基地利用率来解决。当然,这里有一个问题还不好解决,就是仍然存在城市边缘地带与远离城镇地区的农村宅基地的差别。城乡接合部的农民宅基地很容易就整合了,租赁了,但远离城镇的农民宅基地却较难实现整合,房子也租不出去。我这里指的是进城打工的农民,人走了,房子也租不出去,其宅基地的财产权价值就是实现了也不会太高。但这种差别只能在城市化和农民进城的过程中逐步解决,我们在这个发展阶段上还不可能一下子实现这一平等。

      对此,实行宅基地的“跨区”置换可能是一种可行的解决方式。比如把这些已经空置的房屋和宅基地置换到城镇周边去,把原宅基地变为农地,恢复耕种。

      记者:土地置换已经在很多地方尤其是江浙一带搞了很多年了,当地把这种做法叫做“三集中”,也有的和村庄整理结合起来搞。

       樊纲:那些都还只限于一个狭小的区域内,如同一个镇内,或者顶多同一个县域范围内。像村庄整理主要是在同一个农村集体经济组织内。

       我这里讲的“置换”,是指在更广泛的区域内,如跨市甚至跨省置换。如果农民宅基地拥有完全的财产权,那么地产市场发展较快、用地需求较大的地区,是不是就可以跨越地域界线、以购买的方式将那些地处偏远农村的农民宅基地置换出来、让那边的宅基地复耕?我觉得至少可以考虑首先让这种置换在省域内进行。当然,这种村庄置换必须整体进行,这又会遇到村民意见不一致时如何操作等问题,需要考虑。

       在 “跨区置换”时,十分关键的一个问题是严格的监管。不能这边用了农地,那边宅基地没有退耕。这是土地管理部门的职责了。一个国家现代化的进程,一个重要的方面就是要逐步做到有法必依,有人严格执法。法律是可以修订的,但一旦有了新的法,就一定要有机制来保证执行。有法必依,才可能依法、合理、有序地流转与交易。法治其实是一切市场机制的基础。

       记者:赋予农民宅基地完全产权,可以较好地解决农民进城、占用城市土地资源以后,农村土地资源闲置的问题,在相当程度上有助于实现“城市建设用地面积的增加与农村建设用地面积的减少挂钩”的政策思路。但是,假若农民可以自由出售或抵押自己的宅基地,必须要面对两个问题:第一,尽管从总体上看,农村人口城市化是经济发展的大趋势,但从局部或个体来看,农村人口的城市化其实是一个流动性的、不稳定的过程。也就是说,相当一部分进城的农民有可能觉得自己在城市没有或失去了竞争力(或生存能力),不得不重回农村去,而此时他们在农村连居所都没有了,因为之前其宅基地已经卖掉了。那么这时候他们该怎么办?第二,农民进城并不意味着其拥有城市居民的身份,这不仅仅是一个户籍制度问题,它主要应该涉及城市社会保障的问题。如果农民在城里并没有被纳入城市社会保障的范畴,而其在农村的宅基地又被自己“处理”掉了,那么这些农民就成了无住房保障的人。所以现在农村的宅基地在很大程度上也是农民的一个基本生活保障,得解决其长久、延续性问题。

       樊纲:这当然是一个问题。但政府可以制定一个标准,把进城的农民逐步纳入到城市社会保障体系内,这样农民就不必依附于宅基地。另外,即使农民需要重回农村、靠务农为生,也不是不可行。因为他的承包地并没有完全产权,不可能被出售或抵押了,顶多也只是将其承包经营权转租给别人了,他还可以重新耕作或租种农地来维持基本生活。至于住所,也可以像有些城市居民一样,租住别人空闲的房屋。不过,我相信在许多这样的情况下,农民不会很快把宅基地出售出去,最初也可能是先租出去。

       宅基地与农地不一样,它涉及面积比较小,而且尤其是对远离城郊、务农为生的农民而言,也不涉及其主要生活或收入来源。因此我认为农地不私有化,在此前提下宅基地可以在土地产权改革方面先行一步。

       不能让银根跟着地根走——关于宏观调控

       记者:这几年,政府运用土地、信贷政策等对房地产市场进行了宏观调控,但许多人觉得调控效果似乎并不显著。您对此怎么看?

       樊纲:宏观调控根本上看,还不是银根问题,即货币问题。银根是二级市场问题,是政府对土地进行拍卖以后的事。现在房地产市场的主要问题是政府拿多少地来进行拍卖,拍卖出的价格是多少,然后地产商就能拿这块地到银行去抵押出多少钱来。所以这是地根问题,是银根跟着地根走。而世界上大多数国家都是地根跟着银根走,中国正好相反。西方国家的财政体制决定了地方政府如果借债,必须有财政制度保障,不能欠账。而我国是地方政府不能借债,但是土地可以融资。地方政府可以用土地融资的办法来发展城市、搞建设。其实,在某种程度上看,是地方政府的投资冲动导致了我国更容易形成地根决定银根的机制。这种机制特别容易产生这种现象:由于土地的失控而导致宏观经济的失控,也由此导致房地产市场的泡沫。

       现在普遍存在的问题是:大家对房地产的预期过高,造成银行信贷扩张,结果必然是一出现房地产市场波动,就会形成大量坏账。美国的次贷危机就是这样产生的。

       记者:那么现在我国实行从紧的货币政策,是不是政府想重新恢复到银根决定地根的机制?

       樊纲:这两者是相互影响的。从总的来讲,应该是货币的多少,最终决定市场价格,包括物价以及各种资产和土地市场价格的变动。不过还有一个因素,就是人们对市场的预期价格,这两个因素一定是都起作用的。

       地根决定银根的机制,特别容易产生因土地的扩张而导致经济的扩张。在这种情况下,土地确实应该参加宏观调控。通过调控地方政府的投资规模来调控地方政府行为。管住了地方政府的用地规模,也就管住了地方政府的投资需求,也就减少了其扩张能力。

       记者:是否可以通过调整中央和地方政府对土地收益分配的比例来达到调控地方政府盲目扩张的目的?

       樊纲:通过利益机制来调节当然是一个方向。我觉得可以通过税收的方式,比如征收物业税,把物业税主要交给地方政府,可以在很大程度上抑制地方政府多征地、多拍地的冲动。中央政府可以双管齐下,一方面通过政策严控地方政府批地,一方面通过开征物业税等增加地方政府税种,从而增加其财政收入来源。这样地方政府就不会把重点放在土地扩张和房地产市场的过热发展上,而会致力于在现有的存量土地上越做越好,从而使税收越来越多。

       供给不足也是一个大问题——关于当前的房地产市场

       记者:现在政府一方面实行从紧的货币政策,一方面也在控制房企IPO。给人的感觉是,政府试图通过金融手段控制房地产市场的发展。您作为货币、金融问题专家,如何看待这个现象?

       樊纲:这正是我要谈的一个问题。中国房地产业肯定是要发展的。从理论上讲,房价也肯定是还要上涨的。这是由中国人多地少的国情决定的。但需求过大就会导致房价提高过快,形成泡沫,所以要控制需求。现在来自各方面的声音也都提出要控制房地产投资需求,这也是对的。但是必须看到,物价是由市场供求关系决定的,供给太少、供不应求也会导致价格高涨。
 
       当然,也有人说,不是供给多少问题,而是供给结构问题。我不太赞成这个观点。现在高档房再多,也有人买,那就不是供给结构问题。我认为仍然有供给总量不足的问题。现在我们搞宏观调控,控制土地供应不说,甚至控制容积率,实际上限制了土地利用率。生态、环保与规划思想不能离开中国的国情。恰恰相反,正因为我们的土地是有限的,土地供应量需要控制,所以我们要在提高土地利用率上做文章,要通过提高土地利用率来扩大供给的空间。

       应该说,目前的地产市场,供给不足也是一个大问题。如果既不能给房地产商提供新的用地空间,又在银行信贷等金融手段上予以限制,这等于是在压缩供给,实际上又会由于供给减少而刺激房价的进一步上涨。所以调控房地产市场,我们也应该在增加供给上做做文章,而不仅仅是控制需求。在我国人多地少、人地关系紧张的条件下,我特别认为应该大幅度提高土地的容积率,大大提高土地的利用效率,不能把地多人少国家的那种容积率标准应用到我们国家来,不能在这个问题上过早地搞奢侈消费。

      记者:现在对房地产企业而言,资金问题成了影响甚至决定其生存和发展的关键问题:上市无望,融资无门,银行信贷紧缩等,使不少房企面临资金链断裂的危险。在这种局势下,有人预测中小房地产企业被大企业兼并、整合已不可避免。您怎么看这个现象?

       樊纲:如果危机来了,房地产中小企业面临的就不仅仅是整合问题了,而是要大批破产。不过我们现在由于地产泡沫还不大,政策调节相对及时,中小企业暂时还不会面临倒闭的危险。如果真的有些小企业融资有问题,该倒闭还是得倒闭。而且事实上我们的房地产企业里头(特别是中小企业里)有相当一部分也不是什么正规房地产企业,就是当初通过某种方式拿了一两块地,有的转手炒起来了,有的以此抵押,换得资金盖了两栋楼了。说穿了,就是一个土地投机倒把公司。这样的企业,倒闭几家对房市也不会有什么太大影响。如果现在市场到了该出现整合的时候,我们就应该让它发生,也有利于提高土地的使用效率。

       企业整合的问题并不是现在房地产市场的主要问题。现在的问题仍然是:如何通过增加供给来平抑需求?

       记者:关于房价上涨,有人提出,国民收入上涨了,房价上涨就是合理的。这句话不能说没有道理,但这里可能涉及一个房价收入比的问题。您认为我们目前的房价收入比是正常的吗?

       樊纲:房价收入比国际上有一个大概通用的标准,但是各国应该结合各自的国情有一定的变化,这里我们不去讨论这个具体的标准。但如果我们看看房价收入比的曲线图就会发现,很多国家的房价收入比的线条基本上是平的,而我国有些地区目前这条线是急速上升的。这就是问题所在。很明显,如果房价涨幅大大超过收入增幅,那么这个房价就是过高了。

       目前我国一些大城市房价确实是过高了,但一些中小城市房价应该说还是比较合理的。其实中国的房价收入比相对世界其他国家,应该是稍高一点,因为中国人多地少、住房紧张,大家应该住稍小一点的房子。但目前人人都想住较大面积的房子,这就造成了供给紧张。而需求是会随着人们对房价预期的增长而增长的。在这样一种情况下,如果不征收物业税,只会助长需求。人们总想着早买房好,早买大房好,因为早买便宜,买了以后又没有物业税等成本付出,可以坐等升值。这样一来,房市需求越来越旺。对此,必须以相应的制度来加以调控,降低对房市的预期。

       所以我认为,我们现行的金融调控政策,重点应该在如何抑制需求上动脑筋,而不是造成供给减少。

       自给自足也可以利用国际市场——关于18亿亩耕地

       记者:您能否从市场的角度,谈谈对耕地保护的看法?

       樊纲:保住18亿亩耕地意味着粮食自给自足,对这一点我是非常赞成的。中国粮食自给自足的概念是有历史的,甚至到了上世纪60 年代,国际上主要资本主义国家对我国实行粮食禁运的时候,这个观念又得到了加强。现在当然世界形势已发生了巨大变化,但从国际政治的角度看,粮食禁运的可能性仍然存在(我们现在就还面对着高科技产品的国际禁运)。粮食一紧张,世界上许多国家就会开始禁止粮食出口。这次出现的石油危机又导致一些国家和地区将粮食生产转向为燃料生产,造成世界粮食供应的紧张。许多国家就开始停止出口粮食了,我国自足率较高的优势就体现出来了。所以对于我们这样一个人口大国来讲,保证18亿亩耕地是必要的。

       但是我认为,自给自足也不一定非得是百分之百的自给自足。比如说有10%的粮食依赖进口,应该也可以算是自给自足了。而且这样做实际上相当于是借用了其他国家的土地和水资源来缓解我国土地和水资源紧张的压力。当然这样做的前提是,我们要搞好粮食储备。在国际粮食市场供给较充裕时增加进口来保证充足的储备,在这种粮食储备的基础上保证一定时间内百分之百的“自足率”。当然,现在更重要的还是更充分地利用农业科技成果,提高有限土地上的粮食产出率。

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